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新修订的《湖南省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》解读

发布时间:2019-05-22 点击量:来源:

    新修订的《湖南省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》(以下简称《实施办法》)于2011年5月27日经湖南省第十一届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过,省十一届人民代表大会常务委员会第54号令公布,自2011年7月1日起施行。《实施办法》为当前和今后一个时期我省人防建设确立了纲领,明确了方向,制定了规范,提供了强大的制度保障,必将有力地促进我省人防事业在法制的轨道上健康、快速发展。 

    一、《实施办法》修订的背景
    1997年1月1日,《中华人民共和国人民防空法》施行,同年9月29日《湖南省实施〈人民防空法〉办法》颁布,11月1日起施行。《实施办法》施行十多年来,对于规范和促进我省人防事业的发展发挥了重要作用。然而,随着经济社会的发展、国际国内安全形势的变化,以及国家国防建设方针政策的加强与完善,我省人民防空面临许多新情况、新需求。原《实施办法》的不少规定已不能完全适应我省人防建设的需要。
    (一)修订《实施办法》是贯彻落实新时期中央方针政策的需要随着世界新军事变革迅猛发展和高新技术在军事领域的广泛运用,战争形态发生了深刻演变,空袭与反空袭已经成为现代战争的主要作战样式,城市成为空袭作战的主战场,重要经济目标成为打击的主要对象,人民防空的任务由保护人民生命财产安全为主转移到保护人民生命财产安全和重要经济目标安全并重上来。随着经济社会的发展,人民防空如何在社会主义市场经济条件下实现与经济社会同步协调发展,更好地实行平战结合,服务经济、服务民生,成为人防工作新的重点。面对新形势、新情况,近些年,中央相继颁发了《关于加强人民防空工作的决定》、《关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》,召开了第四次、第五次、第六次全国人民防空会议,明确了新时期人民防空建设的指导思想、原则、目标任务和相关政策措施,确定了人民防空工作新的定位和发展方向,对人民防空改革和发展提出了新要求。而原《实施办法》规范的内容已明显滞后于当前形势和政策、规定要求,已不能完全适应我省人民防空建设的需要,有必要进行修订、补充和完善。
    (二)修订《实施办法》是加强我省人民防空建设的需要。当前,我国安全环境保持总体稳定,但新的不确定、不稳定因素同时增长。我省战略地位重要,战时防空袭任务非常艰巨,军事斗争人民防空应急准备任务十分繁重,必须加快人民防空建设步伐。但由于长期的和平环境,一些人滋生了和平麻痹思想,人民防空意识比较淡薄,一些领导干部、一些地方和部门甚至把经济建设与人民防空建设对立起来。实践中,危害人防工程安全的现象时有发生;逃避法律义务,逃建、漏建防空地下室,逃缴、漏缴易地建设费的现象屡禁不止;部门职责不明,导致配合不力、把关不严,给违法者有机可乘;减免、侵占、挪用、截留人民防空经费的问题也不同程度的存在。这些问题,严重影响和制约了我省人防事业的健康发展。原《实施办法》在权利、义务、法律责任方面的规定有的不够明确,有的较为原则,影响了法律的规范、引导、保障、预防、约束、强制作用的发挥,需要通过修改完善《实施办法》,增加其刚性和可操作性,进一步规范人民防空社会行为,推动我省人防事业的快速、健康发展。
    (三)修订《实施办法》是我省人民防空法制建设的需要。人民防空工作虽然纳入了法制轨道,但新的形势、新的任务,尤其是市场经济条件下,人民防空建设活动发生了很多变化,人民防空建设经费的保障机制、人民防空权利和义务的落实机制、人防行政许可项目的规范、重要经济目标防护的责任区分、地下空间开发兼顾人防要求的落实、人防参与应急救援与其他应急部门的关系等,亟待通过修订完善《实施办法》来指导、规范和调整,确保人民防空各项建设活动有法可依。
    二、《实施办法》修订的重要意义
    一是有利于增强国防实力,保护人民的生命财产安全。人民防空是国防的重要组成部分。人民防空的各项建设是国家战略防御的组成部分,其根本目的是防范和减轻战争空袭危害,保护国家和人民的生命财产安全,保障社会主义现代化建设的顺利进行。二次世界大战尤其是近年发生的几场局部战争告诫我们,加强人民防空建设,不仅对提高城市防空抗毁能力,保存战争潜力,保护人民的生命财产安全具有重要战略意义,而且对于维护世界和平,延缓和制约战争爆发也有重要作用。加强人防建设事关国家安全和战略发展全局。只要战争威胁存在,这一工作就一刻也不能停止。当前,我省人民防空的基础还较薄弱,人防的发展水平、体系能力还不适应信息化战争的要求,不适应经济社会发展的新形势,人防建设整体上海滞后于经济社会发展和城市建设,还不能满足国家安全需求必须毫不动摇并坚持不懈地把该项工作做好。修订《实施办法》,为人防更好的履行战备职能,构建适应现代战争需求的现代化防空体系提供了制度保障。
    二是有利于促进人防与经济社会融合发展,为“四化两型”建设作贡献。人民防空是国民经济和社会发展的重要方面,是现代城市建设的重要内容,是利国利民的社会公益事业。平时加强人防建设,可以增强城市整体抗毁能力;人民防空指挥、信息平台、警报设备设施和专业队伍等资源,平时可以为政府防灾救灾提供相关支持;人防工程和疏散地域可以为群众提供灾害避难场所;开发利用人防工程作为地下车库、地下过街道、地下商业街,可为国家创造税收、为社会提供就业岗位,并可缓解城市人口密集、地面交通拥挤的矛盾,保护生态环境,促进土地资源有效利用和可持续发展。修订《实施办法》,就是用制度来保障和促进人防建设与经济建设、城市建设协调、融合发展,充分发挥人防资源在服务经济、服务和保障民生方面的作用。这也充分体现了贯彻落实科学发展观要求,坚持以人为本的发展新理念。
    三是有利于解决我省人防发展中的突出问题。修订后的《实施办法》着重强化和细化了政府及职能部门的职责和任务,明确了社会各界在人民防空建设的权利、义务、责任;着重强化对人防建设的监管,规范了防空地下室建设和易地建设费缴纳活动,明确了联合审批把关程序;着重强化了对人民防空设施的维护和保护,明确了保护、维护管理责任主体;着重强化了法律责任,对违规建设、违法许可,违法减免、侵占、挪用、截留人民防空经费的行为增设了法律责任。这些内容,对于有效解决我省人防依法建设和依法管理中的突出问题,促进我省人防建设在法制的轨道上健康、快速发展具有十分重要的现实意义。
    三、《实施办法》修订的主要内容
    (一)修订的指导思想
    《实施办法》的修订,坚持以《人民防空法》和《中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定》、《国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》以及其他有关法律、法规、方针政策为依据,着眼于新形势下人民防空工作的新情况、新要求,本着平战结合、防患于未然的思想,着力从明确各级政府及其有关部门职责、扩展人民防空功能、促进人防建设与经济建设融合发展、完善人民防空经费保障机制、明晰人民防空工程建设和维护义务、强化人民防空工程质量监督、完善法律责任等方面入手,对《实施办法》滞后于现行法律、法规、方针政策的内容进行修改;对原《实施办法》中比较原则的规定,以及没有规定的新情况、新内容进行细化和补充;总结吸取我省近几年来人民防空建设的经验,借鉴兄弟省市人防立法有益做法,制定一部符合国家法律和中央的大政方针,与我省战略地位和战备需要相适应,与我省经济社会发展要求相适应,与当前人防事业发展的新情况、新要求相适应,具有一定前瞻性、针对性和可操作性,并能全面指导、规范我省人民防空工作的地方性法规。
    (二)主要创设和内容
    此次《实施办法》修改涉及的范围几乎覆盖原《实施办法》所有条款,幅度大、范围广、内容多。条目数量从28条增加到43条,文字篇幅由3541字增加到5672字,增加了2431字。其中20条作了重大修改(包括删除1条),增加了16条,8条作了文字技术调整和个别字句修改。
    1、新增了人民防空的方针和原则
    《实施办法》第二条规定“人民防空贯彻长期准备、重点建设、平战结合的方针,坚持人民防空建设与经济社会发展相协调,与现代城市建设相结合,坚持战时防空与平时防灾救灾、发展经济和服务人民生活相结合。”这一方针和原则,是根据《中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定》和《国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》以及第四次、第五次、第六次全国人民防空会议关于新时期我国人民防空的方针和原则予以确定的。它充分体现了科学发展观的理念,体现了以人为本、人民安危至高无上的执政理念,体现了人防建设与经济社会建设、国防建设、城市建设协调发展的辩证关系,对于做好新时期人民防空工作具有重要的指导意义。
    2、进一步明确了人民防空工作的领导和管理体制
    《实施办法》第三条规定“县级以上人民政府和同级军事机关领导本行政区域的人民防空工作,人民政府负主要领导责任。”这一领导和管理体制是根据《国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》的规定而确定的。该规定既坚持了军政双重领导的组织体制,又符合人民防空工作的性质任务,责任主体更加明确,有利于使人民防空建设同国防建设有机结合起来;有利于协调各方面关系,发挥政府、军事机关的作用,共同组织完成人民防空的各项任务。
    3、新增和强化了政府组织领导责任
    一是规定了县级以上政府应当会同同级军事机关建立健全联席会议制度,协调解决防空和防灾救灾工作中的重大问题。二是规定了应当将人民防空教育纳入国防教育计划和普法教育规划,将应当负担的人民防空经费列入同级财政预算,应当编制人民防空工程建设规划,并纳入城市总体规划。三是规定了应当建立健全战时防空与平时防灾救灾相结合的工作机制,充分利用人民防空专业队和防空指挥系统、通信工程、掩蔽工程等,为平时防灾救灾服务;应当组织制定防空袭方案以及实施计划、人口疏散计划和人口接受安置方案,组织有关部门建立人民防空专业队。四是应当划拨单建人防工程建设用地。五是规定乡镇人民政府、街道办事处和人民防空重点防护目标单位,应当指定机构或者人员,按照有关规定做好人民防空工作。经济发展较快的乡镇应当规划和建设人民防空工程。开发区、保税区、工业园区和高校园区等各类园区应当依法开展人民防空工作,其人民防空工程建设应当和园区建设同时规划、同时施工。这些具体规定,有利于促进各级政府把人防工作抓紧抓实,促进人防建设与国民经济、与城市建设统筹协调发展。
    4、新增和强化了人防职能部门的主体责任
    规定了县级以上人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。新增了人民防空主管部门负责城市地下空间开发利用中人民防空防护事项的管理和监督检查;参与地下交通干线、交通枢纽等地下工程的设计审查、质量监督和竣工验收认可;指导和监督重要经济目标的防护工作;负责单建人防工程的立项审批、设计审查、质量监督和竣工验收备案;参与应建防空地下室的民用建筑项目的报建联审,负责防空地下室人民防空防护部分的设计审查和质量监督管理;建设人防工程及其设施;负责公用人防工程的维护管理和监督检查其他人防工程的维护管理;负责安装防空警报设施;负责改造、拆除、报废人民防空工程和拆除、迁移防空警报通信设施的审批;开展防空防灾知识和技能教育,有计划地组织人员进行疏散、掩蔽、自救互救演练,明示人民防空工程和设施;指导防空专业队训练,并提供特殊装备、器材等。这些规定,使人防部门的主体责任更加明确,增强其使命感、责任感,充分调动和发挥人防部门的主导作用,全力推动各项工作任务的完成。
    5、明确和新增了相关部门的配合、监管责任
    规定了发展和改革、财政、住房和城乡建设、城乡规划、国土资源、交通运输、教育、经济和信息化、价格、房产管理等有关部门,应当在各自职责范围内做好人民防空工作,乡镇人民政府、街道办事处和人民防空重点防护目标单位,应当指定机构或者人员,按照有关规定做好人民防空工作,规定了教育主管部门应当将防空和防灾教育纳入教育教学内容;财政、审计等部门应当对人民防空经费的使用情况进行监督检查;投资主管部门在审批、核准或者受理备案重点防护目标工程项目前、城乡规划主管部门在组织编制控制性详细规划时,应当征求人民防空主管部门的意见;防空地下室设计未经人防部门审查或者审查不合格的,城乡规划、住房和城乡建设主管部门不得核发建设工程规划许可证、施工许可证;建设单位未取得人防部门的认可文件,住房和城乡建设主管部门不得办理工程竣工验收备案手续,房产管理部门不得办理房屋权属登记、发放房屋所有权证书。这些规定使相关职能部门的职责更加明确,有利于充分发挥各部门的作用,形成互相配合、互相协作的合力,共同搞好人民防空工作。
    6、新增和完善了防空地下室建设管理制度
    一是城市新建民用建筑,应当按照地面建筑面积的一定比例修建战时可用于防空的地下室,同时以不得核发“三证”对防空地下室建设的审核把关程序、质量监督管理、竣工验收备案等作了明确规定,具有很强的针对性和约束性;二是规定了不宜修建防空地下室的条件、批准程序和必须缴纳防空地下室易地建设费;三是规定了除国家规定的减免项目外,任何单位或者个人不得批准免建、少建、缓建防空地下室或者降低防空地下室防护等级,不得批准免交、减交或者缓交防空地下室易地建设费。违反规定批准减、免、缓修建防空地下室或者批准减、免、缓缴易地建设费的,规定了批准文件无效,上级人防部门可以责令补建补缴。这些新的规定,突出了“以建为主”的原则,有利于遏制逃建逃缴行为,有利于加快人防工程建设步伐,增加城市防护工程数量,有利于提高人民防空防护工程体系能力的快速增强。
    7、强化了人防工程质量管理
   
一是人防工程必须由具有相应资质的单位承担设计、施工和监理工作,并按照国家规定的建设工程强制性标准、人民防空工程防护标准和技术规范进行,设计文件须经人防主管部门审核同意;二是施工图设计文件未经人防部门审查或者审查不合格擅自施工,或者擅自变更施工图设计文件进行施工的,人防主管部门可以责令停止施工、限期改正;三是人防工程建设实行质量监督管理和竣工验收备案、认可制度,人防主管部门负责人防工程质量的监督管理;四是规定人防工程的防护设备,必须按照有关规定做好安装、预留、预埋。这些规定,有利于依法加强对人防工程质量的监督和管理,提高工程建设质量。
    8、拓宽了人民防空平战结合领域
    在加强对人民防空资源的平时利用,提高人民群众的防空防灾意识和自救互救能力方面,《实施办法》作出了许多新规定。一是规定了人民防空建设坚持战时防空与平时防灾救灾、发展经济和服务人民生活相结合的原则;二是规定县级以上人民政府应当开展防空和防灾救灾宣传教育,增强公民防空和防灾救灾的基本知识和技能;三是规定县级以上人民政府应当建立健全战时防空与平时防灾救灾相结合的工作机制,充分利用人民防空专业队和防空指挥系统、通信工程、掩蔽工程等,为平时防灾救灾服务;四是发生火灾、爆炸、化学灾害等重大突发事件时,可以利用人民防空警报系统发放防灾警报信号。五是人民防空主管部门平时应当有计划地组织人员进行疏散、掩蔽、自救互救演练;六是人民防空专业队平时应当纳入政府应急救援体系,参与防灾救灾工作,按照战时防空和平时防灾救灾要求进行训练。这些规定是认真落实科学发展观和《国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》,以及“平时服务、急时应急、战时应战”的国防动员工作新思路的具体举措,既拓展了人民防空的抢险救灾和应急救援功能,又避免了资源浪费,能够使人防资源平时更好地服务民生、服务经济建设和应急救援工作,推进人防平战结合工作深入开展。
    9、强化了法律责任
    为依法规范政府、人防及其他部门的行政行为,遏制逃建、漏建防空地下室,少缴、不缴易地建设费的现象,确保人防工程建设质量,维护法律的严肃性,《实施办法》在法律责任方面进行补充、完善和细化,使之更具刚性和威慑力。一是对人民防空工程设计文件未经人防主管部门审查或者审查不合格,或者擅自变更施工图设计文件进行施工的,增设责令停止施工的强制措施。二是修建的防空地下室未达到国家规定的防护标准和质量标准的,增设了责令限期改正、重建或者缴纳防空地下室易地建设费,并处罚款的措施;三是对擅自拆除、报废、改造、损坏人民防空工程的行为,增设了警告、罚款等行政处罚措施;四是未在规定的期限内缴纳防空地下室易地建设费的,增设了按日加收滞纳金的行政管理措施;五是对违反规定批准减、免、缓,不按程序核发建设工程规划许可证、施工许可证,以及侵占、挪用、截留防空地下室易地建设费或者其他人民防空经费的行为,规定对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。这些规定,有利于推进依法行政,有利于加强对各种违法违纪行为的责任追究,有利于加强各级政府、人防及相关部门工作人员的思想、作风和廉政建设。
    四、《实施办法》的主要特点
    《实施办法》坚持了全面贯彻中央精神、紧密结合湖南实际、立足解决突出问题等三条基本原则,主要有五个方面的特点:
    一是充分体现中央的战略决策和要求。近些年,中央相继颁发了《关于加强人民防空工作的决定》、《关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》,先后召开了3次全国人民防空会议,确定了新时期人民防空建设的指导思想、原则和目标、要求。中央一系列方针、政策,为进一步推进新时期的人民防空事业发展指明了方向。《实施办法》将国家有关人防工作的最新规定和成果以法律形式予以体现。如中央要求人民防空要与经济社会融合发展、防空防灾相结合,《实施办法》确立的人防建设的原则为“坚持人民防空建设与经济社会发展相协调,与现代城市建设相结合,坚持战时防空与平时防灾救灾、发展经济和服务人民生活相结合”,并在人民防空融入经济建设、城市建设、应急建设和全民教育体系方面,规定了一系列制度。
    二是注重将成熟的经验上升为法律制度。如政务中心实行的民用建筑报建联合审批制度,能有效把住防空地下室建设关和质量关。《实施办法》将这种行之有效的经验做法,上升为法律要求。规定人民防空主管部门参与应建防空地下室的民用建筑项目的报建联审,负责防空地下室人民防空防护部分的设计审查;未经审查或者审查不合格的,规划、住建、房产管理部门不得办理相关手续。
    三是注重改革创新。如人防与国际民防接轨的问题,《实施办法》以“防空防灾救灾相结合”为切入点,将“坚持战时防空与平时防灾救灾相结合”作为人防建设的原则,并在健全相结合的工作机制、利用人民防空资源为平时防灾、减灾、救灾服务和防灾教育、训练等方面提出了要求。这些创新既扩展了人民防空的抢险救灾和应急救援功能,又避免了资源浪费。
    四是注重解决突出问题。针对我省目前人防建设管理中存在的突出问题,《实施办法》在明确监管制度、落实责任追究、提高违法成本等方面进行了大胆而有益的探索。如针对一些开发区为人防建设的“盲区”,强调各类园区必须依法开展人民防空工作,其人民防空工程建设应当和园区建设同时规划、同时施工;对逃建、漏建防空地下室,逃缴、漏缴易地建设费的违法行为规定了联合把关、补缴易地建设费、加收滞纳金等措施;对不按质量标准修建人防工程的,设定了停工、整改、重建和缴纳易地建设费的措施;对减免防空地下室建设面积和易地建设费、未经人防审查办理相关发证手续和侵占、挪用、截留人民防空经费的,设定了禁止性规定和行政问责、刑事追究的制度。
    五是注重针对性和可操作性。《实施办法》坚持从湖南实际出发,针对我省人防建设需要解决的问题、需要加强的方面着重予以规范,具有鲜明的地方特色。如对政府各部门提出的工作任务,紧密结合了各部门的工作职能;对施工图未经审查或者审查不合格、不按施工图施工这些影响人防工程建设质量的违法行为,设置停止施工强制措施等。对上位法、国家的方针政策和原《实施办法》中比较原则的规定,以及没有规定的新情况新内容,进行了细化、具体化和补充。如构建了权责分明的人防建设责任体系,明确和细化了政府与人防、财政、发改、建设、教育、规划等职能部门以及社会各界在人防建设中职责和任务。突出强调了“人民政府负主要领导责任”,不仅要求政府会同同级军事机关建立军政联席会议制度,协调解决重大问题,而且要做好“三个纳入”。这些规定都具有很强的针对性和可操作性。
    另外,修订中,新增加了一些条款,调整、归并了一些条款,对一些文字进行了优化、细化,使整个文本表现更加精细、更加科学、更加合理。
    《实施办法》的颁布施行,是我省人防工作法制化、规范化建设的重要里程碑,标志着我省人防建设进入了依法建设、依法管理的新阶段。各级人防主管部门要认真抓好《实施办法》的学习宣传;要统一口径,按照宣传提纲组织宣传;要注重宣传效果,有声势、有内容,上下联动,掀起学习宣传《实施办法》的高潮。
           
                             二○一一年六月十七日